項目概況

　　項目背景

　　我國已進入老齡化社會，人口出現(xiàn)高齡化、空巢化的趨勢，特別是隨著城市家庭規(guī)模的小型化發(fā)展，需要照顧的失能老人、半失能老人呈現(xiàn)上升趨勢。伴隨老齡化而來的醫(yī)療問題、養(yǎng)老問題、晚年生活質(zhì)量等一系列問題，給社會福利工作帶來了新的挑戰(zhàn)。因此，創(chuàng)新多元化養(yǎng)老模式，為老人提供安全、舒適、方便、節(jié)能、及時、可持續(xù)發(fā)展的生活環(huán)境，將是政府社會福利工作的重點工作內(nèi)容與服務(wù)方向。

　　我國第十三個五年規(guī)劃提出，在“十三五”期間，要進一步改革完善社會保障制度，支持社會福利和慈善事業(yè)發(fā)展。健全以扶老、助殘、愛幼、濟困為重點的社會福利制度，加快公辦福利機構(gòu)改革，加強福利設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化布局和資源共享。同時，根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號）文件提出，提出“繼續(xù)深化公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革。探索具備條件的公辦養(yǎng)老機構(gòu)改制為國有養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)?！泵鞔_要求“各地要充實、加強基層養(yǎng)老工作力量，強化區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)資源統(tǒng)籌管理。”

　　在此背景下，鹽田區(qū)政府為提升鹽田區(qū)社會福利中心養(yǎng)老運營服務(wù)質(zhì)量，探索公辦養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)制，在保留國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不變的前提下，將將機構(gòu)養(yǎng)老從鹽田區(qū)社會福利中心中分離出來，進行公建民營的運營模式探索改革。

　　項目基本情況

　　1.2.1深圳市鹽田區(qū)社會福利中心

　　深圳市鹽田區(qū)社會福利中心（以下簡稱“鹽田福利中心”）創(chuàng)辦于1999年4月，是由深圳市福利彩票資金資助，鹽田區(qū)政府投資興建的公辦社會福利機構(gòu)。鹽田福利中心的業(yè)務(wù)包括機構(gòu)養(yǎng)老、老年人福利救助、社區(qū)居家養(yǎng)老、養(yǎng)老護理培訓(xùn)和管理、殘疾人康復(fù)和就業(yè)服務(wù)、社會捐助、救災(zāi)庇護場地等。

　　12.2.1深圳市鹽田區(qū)社會福利中心養(yǎng)老院

　　現(xiàn)時，鹽田福利中心中的機構(gòu)養(yǎng)老擬從鹽田福利中心分離出來，即鹽田福利中心養(yǎng)老院（以下簡稱“鹽田養(yǎng)老院”）脫離福利中心，單獨以公建民營的方式進行運營。

　　鹽田養(yǎng)老院占地總面積13315.16平方米，總建筑面積22212.33平米，共分兩期。一期建筑面積11011.00平方米，設(shè)有79間老人頤養(yǎng)房間，171張床位，已經(jīng)投入運營，截至2020年3月已入住159位老人。二期建筑面積為11201.33平方米，將新增226張床位，現(xiàn)已完成土建和初裝修，預(yù)計于2020年投入使用。二期投入使用后，鹽田養(yǎng)老院共計可提供397張床位。

　　項目必要性、可行性分析

　　項目必要性

　?。?）響應(yīng)國家及深圳市養(yǎng)老政策的需要

　　2016年5月，習(xí)近平總書記指出“堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動，推動老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。

　　國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕13號）、《全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，強調(diào)推進具備向社會提供養(yǎng)老服務(wù)條件的公辦養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或開展公建民營，鼓勵通過公建民營、民辦公助等方式引導(dǎo)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)和管理運行。

　　《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實施意見》要求到2020年政府運營的養(yǎng)老床位數(shù)占當?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)的比例不超過50%。

　　深圳市人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建高水平養(yǎng)老院服務(wù)體系的決定》通知（深常辦函〔2019〕110號）文件，要求建立和完善與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式、管理方式和運行機制，推動公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革，推行公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)等多種模式。

　　因此，推動鹽田養(yǎng)老院公建民營改革是響應(yīng)國家、廣東省及深圳市政策號召的重要舉措，對促進鹽田區(qū)養(yǎng)老服務(wù)健康有序發(fā)展具有重要意義。

　　同時，鹽田區(qū)社會福利中心養(yǎng)老院公建民營改革已列入深圳市政府2020年度重點工作，鹽田區(qū)《關(guān)于填報2020年市政府重點工作責(zé)任分工涉及鹽田區(qū)協(xié)辦事項的督促通知》（深鹽督〔2020〕35號）已將本項目作為重點工作進行監(jiān)督。

　?。?）能夠促進政府職能轉(zhuǎn)變，提升運營效率。

　　通過公建民營改革，將“鹽田區(qū)社會福利中心”承擔(dān)社會事務(wù)，尤其是養(yǎng)老工作的組織、監(jiān)督、培訓(xùn)、評估等管理職能與公辦養(yǎng)老機構(gòu)的運營職能分離，有利于促進政府從“經(jīng)營者”向“管理者”轉(zhuǎn)變。同時，引入企業(yè)負責(zé)本項目運營，能夠有效發(fā)揮企業(yè)的管理經(jīng)驗和資源優(yōu)勢，提升鹽田區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

　?。?）能夠減輕政府補貼壓力。

　　當前鹽田養(yǎng)老院二期已經(jīng)具備移交條件，在投入使用前，區(qū)政府需投資約1000萬元用于養(yǎng)老床位設(shè)施購置和軟裝工程(已列入2019年區(qū)政府投資計劃）。由于公辦養(yǎng)老機構(gòu)收費標準低于實際運營成本，鹽田養(yǎng)老院一期171張床位運營困難，2018-2019年度區(qū)政府給予鹽田福利中心每年700萬元財政補貼。若二期226張床位繼續(xù)按現(xiàn)有公辦公營模式營運，政府需持續(xù)支付補貼。

　　若開展公建民營改革，在開辦階段，區(qū)政府不再承擔(dān)二期養(yǎng)老設(shè)備設(shè)施購置和開辦投資；在運營階段，項目公司在提供一定比例的政策性床位的基礎(chǔ)上自主經(jīng)營，自負盈虧。相比政府自營模式，區(qū)政府支付運營補貼總額顯著下降。

　　項目可行性

　　（1）法律及上位規(guī)劃鼓勵社會資本參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

　　國務(wù)院、民政部相繼印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（民發(fā)〔2015〕33號）等意見，積極支持鼓勵社會資本參與發(fā)展老年生活服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)、飲食服裝、營養(yǎng)保健、休閑旅游、文化傳媒、金融和房地產(chǎn)等養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

　　廣東省印發(fā)的《廣東省民政廳關(guān)于印發(fā)廣東省特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)公建民營社會化改革實施方案的通知》（粵民發(fā)〔2016〕77號）及《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省加快推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展若干措施的通知》（粵府辦〔2019〕23號）要求要大力加快推進特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)公建民營社會化改革進程，充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構(gòu)和公建民營養(yǎng)老機構(gòu)的兜底保障作用。

　?。?）深圳市有引入社會資本從事福利中心運營的案例

　　近年來，深圳市積極落實公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革。福田區(qū)福利中心、南山區(qū)福利中心等公辦養(yǎng)老機構(gòu)先行先試，均已開展公建民營改革。目前上述兩區(qū)社會福利中心運營平穩(wěn)，中標企業(yè)在保障基本養(yǎng)老條件的基礎(chǔ)上發(fā)揮自身的管理經(jīng)驗和資源優(yōu)勢，引入自身特色的養(yǎng)老服務(wù)體系，服務(wù)質(zhì)量提升明顯，示范性較強。

　　綜上，在現(xiàn)有法律和政策環(huán)境下，引入社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的投資、建設(shè)和運營具備可行性。

　　項目風(fēng)險分配

　　風(fēng)險分配原則

　　本項目風(fēng)險分配遵循三項原則：

　?。?）最優(yōu)風(fēng)險分配原則。在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下，風(fēng)險應(yīng)分配給能夠以最小成本（對政府而言）、最有效管理它的一方承擔(dān)，并且給予風(fēng)險承擔(dān)方選擇如何處理和最小化相應(yīng)風(fēng)險的權(quán)利。

　?。?）風(fēng)險收益對等原則。既關(guān)注社會資本方對于風(fēng)險管理成本和風(fēng)險損失的承擔(dān)，又尊重其獲得與承擔(dān)風(fēng)險相匹配的收益水平的權(quán)利。

　?。?）風(fēng)險上限原則。應(yīng)按項目參與方的財務(wù)實力、技術(shù)能力、管理能力等因素設(shè)定風(fēng)險損失承擔(dān)上限，不能由任何一方單獨承擔(dān)超過其承受能力的風(fēng)險，以保證雙方合作關(guān)系的長期持續(xù)穩(wěn)定。否則，社會資本方可能無法保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，政府方則可能拒絕履約，最終影響雙方維持合作伙伴關(guān)系的積極性。

　　風(fēng)險分配機制如下

　　遵循以上三項風(fēng)險分配基本原則，本項目核心風(fēng)險的分配框架和分配機制如下：

　　（1）運營維護、市場風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、移交風(fēng)險等風(fēng)險主要由社會資本方承擔(dān)；

　?。?）政府方改造質(zhì)量不達標、政府行為等風(fēng)險主要由政府承擔(dān)；

　　（3）不可抗力風(fēng)險等由政府和社會資本方合理共擔(dān)。

　　風(fēng)險評估結(jié)論：

　　2020年7月10日，我區(qū)民政局委托廣東解治律師事務(wù)所對該項目進行分先評估，評估結(jié)果如下：

　　《實施方案》法律風(fēng)險：無風(fēng)險；

　　《實施方案》合理性風(fēng)險：低風(fēng)險；

　　《實施方案》可行性風(fēng)險：低風(fēng)險；

　　《實施方案》可控性風(fēng)險：低風(fēng)險。

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